Газета «Новости медицины и фармации» 6(312) 2010

Продовження. Початок у № 5(311)

Розглядаючи питання міжнародного співробітництва, у вступі до Плану дій зазначається, що ЄС виступає найбільшим донором у боротьбі за вирішення глобальної проблеми наркотиків.

Розділ ІV Плану, присвячений цьому питанню, головною метою міжнародного співробітництва визначає удосконалення ефективності співробітництва ЄС з третіми країнами та міжнародними організаціями у сфері контролю над обігом наркотиків шляхом координації політики на рівні ЄС, поширення на світовому рівні напрацьованого ЄС збалансованого підходу до проблеми наркотиків. Цим розділом передбачено, що питання контролю над наркотиками мають розглядатися як невід''ємна складова стосунків із третіми країнами, у ширшому контексті питань у сфері безпеки та розвитку. З цією метою необхідним вважається забезпечення стратегічного планування та координації дій на рівні ЄС. Стосунки Євросоюзу із третіми країнами мають відображувати задачі Стратегії та планів дій. Також передбачається надання допомоги країнам – виробникам наркотиків та місцям їх транзиту у реалізації програм правоохоронного та соціально-економічного характеру, залучення до впровадження регіональних ініціатив Європейського фонду розвитку, програми у рамках політики сусідства, стабільності та розвитку. З метою удосконалення співробітництва Планом дій передбачається впровадження механізму моніторингу допомоги ЄС третім країнам з питань контролю над наркотиками, проведення оцінки масштабів та результативності таких програм.

Планом також передбачено надання допомоги у реалізації програм альтернативного розвитку у країнах – виробниках наркотиків, заохочення країн – бенефіціантів до включення таких програм до національних політик.

В рамках міжнародних форумів, передусім засідань Комісії ООН з наркотичних засобів, ЄС виступає з єдиною позицією та пропонує спільні проекти резолюцій. Окрім цього, спільна позиція Євросоюзу вироблена й у стосунках цієї організації з Управлінням ООН з наркотиків та злочинності, Групою Помпіду Ради Європи, Всесвітньою організацією охорони здоров''я, Всесвітньою митною організацією, Інтерполом тощо.

Планом дій також передбачено надання підтримки країнам-кандидатам, учасникам процесу стабілізації та асоціації. Зокрема, їм має бути надано сприяння у розробці власних планів дій, відповідно до Плану дій Євросоюзу.

В рамках Європейської політики сусідства Планом передбачається розвиток діалогу на двосторонньому та багатосторонньому рівнях, реалізація спільних заходів за окремими планами, узгодженими на двосторонній основі.

Участь країн, що не є членами Європейського Союзу, у спільних заходах в сфері контролю над наркотиками, можлива й через їх залучення до відкритих для них структур ЄС. З огляду на те, що така участь відповідає стратегічним цілям України з огляду на її потенціал у реалізації стратегії європейської інтеграції, доцільно розглянути структури ЄС, до компетенції яких входять заходи наркоконтролю.

У 2007 році Європейська Комісія визначила перелік агентств та програм, повністю або частково відкритих для участі країн-сусідів, у тому числі й України.

Низка агентств ЄС створено задля впорядкування його діяльності у окремих секторах, а також з метою налагодження та розвитку соціального діалогу в ЄС та на міжнародному рівні, реалізації спільної європейської політики. Ці агентства не є інституціями ЄС, перебувають під наглядом Єврокомісії та фінансуються із бюджету ЄС, а також коштів від країн-учасниць. До цієї групи відноситься, зокрема, вже згадуваний Європейський моніторинговий центр з питань наркотиків та наркоманії (EMCDDA), заснований у 1993 році. В його роботі можуть брати участь країни, які не є членами Євросоюзу, але поділяють цілі та підходи ЄС у цій сфері. Такі країни беруть участь у роботі Центру на основі угод, що укладаються між ними та ЄС і можуть передбачати різні форми співпраці - від підписання Меморандуму про взаєморозуміння для співпраці в окремих заходах до повного членства без права голосу. Останній варіант означає повну участь у роботі Центру, Європейської інформаційної мережі з наркотиків і наркоманії «Reitox» та Правління згідно із процедурами, визначеними угодою про участь. Така угода має передбачати адаптацію національного законодавства відповідно до стандартів ЄС у сфері, за яку відповідає Центр. Умови участі разом з фінансовими внесками є предметом переговорів між країною та Генеральними директоратами з юстиції, свободи і безпеки та із зовнішніх відносин Європейської Комісії із залученням Правління Центру

З цією метою країна має подати заявку на участь та сформувати інституцію, що братиме участь у Європейській інформаційній мережі з наркотиків і наркоманії «Reitox». До цієї мережі входять національні контактні вузли, що діють у кожній країні ЄС, а також у Норвегії, Хорватії та Туреччині. Координацію діяльності цієї мережі здійснює EMCDDA, що також проводить аналіз отриманої інформації. Національні контактні вузли, що входять до складу мережі, мають надавати щорічні звіти щодо наркоситуації у країні, а також інформацію відповідно до запитальників.

Задачі, покладені на мережу «Reitox», поділяють на основні та додаткові. До основних відносяться забезпечення підготовки національних звітів, надання даних до інформаційної системи із зниження попиту, оновлення, відповідно до даних національних вузлів, «інформаційних карт», участь у роботі системи «раннього попередження» щодо синтетичних наркотиків, координація роботи національних вузлів та імплементація розроблених в рамках ЄС п''яти епідеміологічних індикаторів. Додаткові задачі включають аналіз інформації з таких питань, як зниження шкоди від вживання наркотиків, запобігання наркоманії серед молоді, лікування наркозалежності, злочинність, пов''язана із наркотиками, у тому числі відмивання грошей та торгівля прекурсорами, зниження попиту на наркотики, розповсюдження позитивного досвіду та участь у відповідних програмах з розширення ЄС. Остання із цих додаткових задач має особливе значення для України.

Національний звіт є документом, що узагальнює наявну інформацію щодо наркоситуації у країні-члені. Ці звіти розглядаються в ЄС як достовірні та об''єктивні джерела інформації, що містять дані стосовно динаміки розвитку наркоситуації. З 1998 року Центром EMCDDA із залученням національних інформаційних вузлів ведеться робота із впровадження п''яти ключових епідеміологічних індикаторів: розповсюдженість наркотиків за видами, вживання наркотиків, що викликає проблеми медичного характеру, попит на лікування, смертність, пов''язана із наркотиками, інфекційні захворювання, пов''язані із наркотиками. Національні вузли також відповідають за надання інформації щодо реалізації програм зниження попиту на наркотики, а також організовують на національному рівні заходи із їх впровадження – проводять конференції, круглі столи тощо. Окрім цього, національні інформаційні вузли виконують роль «системи раннього сповіщення» щодо нових видів наркотиків, передусім синтетичного походження, що з''являються на ринку. Національні уряди повністю вільні у створенні інформаційних вузлів та визначенні їх обов''язків, при чому у деяких країнах ЄС їх було створено ще до формування Центру EMCDDA. У різних країнах такі вузлі по різному організовані і мають різну спеціалізацію – у деяких країнах вони відповідають за координацію реалізації політики у сфері контролю над обігом наркотиків, у інших вони не мають таких повноважень. Хоча це не визначено у офіційних документах ЄС, зазначені вузли виступають як національні моніторингові центри.

Функціонування інформаційних вузлів фінансується державою в частині поточної роботи, а також за рахунок Євросоюзу в частині впровадження нових проектів та реалізації додаткових заходів, що потребують окремого фінансування. Центр EMCDDA розробляє єдині індикатори та методологічні критерії щодо інформації, яка має надаватися інформаційними вузлами.

У більшості випадків інформаційні вузли також взаємодіють із іншими міжнародними організаціями, зокрема, ВООЗ та Групою Помпіду Ради Європи, та Управлінням з наркотиків та злочинності ООН.

В середньому по ЄС персонал інформаційного вузлу складається із 9-10 осіб, із яких 2-3 – допоміжний персонал. До складу входить один науковець, що працює на постійній основі та 1-2, які працюють у цьому закладі, якнайменш, 120 робочих днів на рік, інші залучаються на тимчасовій основі, під конкретні завдання та проекти. Наприклад, у Франції до складу інформаційного вузла входять 19 осіб, із яких для жодного ця посада не є єдиним місцем роботи, і лише 1 працює у цій установі понад 120 днів на рік.

В різних країнах інформаційні вузли входять до складу науково-дослідних інститутів, міністерств охорони здоров''я, інших державних чи недержавних установ, або є окремими організаціями.

В якості прикладу побудови розглянемо організацію інформаційного вузла у Франції. Французька Обсерваторія з питань наркотиків та наркоманії створена у 1996 році з метою моніторингу діяльності у сфері контролю над наркотиками, що здійснюється на національному рівні та забезпечення взаємодії у рамках мережі «Reitox». У подальшому до компетенції цієї установи було додано моніторинг питань, пов''язаних із зловживаннями тютюном та алкоголем. Окрім цього, до повноважень цього закладу було введено надання оцінки ефективності політики держави у сфері контролю над наркотиками, що сприяло проведенню незваженого оцінювання, оскільки вказана структура не займається реалізацією такої політики. Міжміністерська група з протидії наркотикам та наркоманії, підзвітна прем''єр-міністру країни, відповідає за реалізацію політики у сфері контролю над наркотиками. Що ж стосується Обсерваторії з питань наркотиків та наркоманії, то вона не входить до урядової ієрархії, хоча й фінансується згаданою Міжміністерською групою. Окрім цього, частина фінансування надходить із Центру EMCDDA, розташованого у Лісабоні.

Штаб-квартира Обсерваторії знаходиться у Парижі; окрім цього, вона спирається на розгалужену мережу у всіх департаментах країни. Функції цієї установи визначені виданим урядом країни нормативно-правовим актом, що врегульовує процес надання інформації.

В цілому ж участь держави у мережі «Reitox» суттєво сприяє посиленню її можливостей із здійснення моніторингу та координації заходів на національному рівні.

12 грудня 2006 року Європейський Парламент та Рада Європейського Союзу підписали Регуляції EMCDDA, що набрали сили у січні 2007 року. Цим документом підкреслено важливість моніторингу розвитку ситуації як основного завдання Центру, вказано на необхідність розробки та впровадження інформаційної системи, що має відслідковувати нові та потенційні тенденції та розширено повноваження EMCDDA, що має тепер відслідковувати дані стосовно легального та нелегального обігу психоактивних речовин, а також позитивного досвіду країн-членів. Центр також має допомогти країнам у моніторингу та оцінці зусиль, що вживаються на національному рівні та надавати сприяння Європейській Комісії здійснювати це на рівні ЄС. Такі нові елементи дозволять EMCDDA формувати повнішу картину феномену наркотиків. Документ також регулює взаємовідносини EMCDDA з партнерськими структурами, зокрема, Європолом, ВООЗ та ООН. Також визначено країни, яким EMCDDA може передавати свою інформацію за запитом Європейської Комісії. Документом утворено у складі EMCDDA наукову раду, що є незалежним дорадчим органом, що, окрім усього іншого, зв''язуватиме Центр із широким науково-дослідницьким загалом.

В Європейському моніторинговому центрі з питань наркотиків та наркоманії Україна може брати повну участь без права голосу, що передбачає участь у засіданнях Правління Центру та роботі Наукового комітету, у всіх заходах Центру та членство у Європейській інформаційній мережі з наркотиків і наркозалежності «Reitox», проведення адаптації національного законодавства та імплементацію нормативно-правового регулювання ЄС у вказаній сфері, що сприятиме удосконаленню законодавчої бази у сфері обігу наркотиків, отриманню нової інформації щодо таких речовин та практики контролю над ними. Важливою складовою є започаткування обміну досвідом, участь у навчальних заходах, отримання технічної допомоги. Таке членство тягне за собою для країни певні членські внески – так, у 2007 році внесок Норвегії становив 411706 євро, Туреччини – 100000 євро. З іншого боку, однією із найважливіших переваг такої участі є доведення на практиці готовності країни залучатися до роботи Європейського Союзу, поступова інтеграція до європейської спільноти. Участь України в роботі Центру дозволить отримати допомогу у впровадженні законодавства ЄС у сфері контролю над обігом наркотиків, посилити інформування європейської громадськості з питань, пов''язаних з обігом наркотиків в Україні та ролі нашої країни у протидії правопорушенням у цій сфері.

Країни, що мають наміри стати членами Європейського Союзу, активно використовують можливості участі у Центрі EMCDDA для просування своєї політики. Так, Туреччина бере участь у роботі Центру з 2007 року. Для виплати нею використовуються, у тому числі, кошти, отримані за програмами допомоги ЄС, наприклад, Phare. Транспортні та добові витрати представників Туреччини для участі у заходах або засіданнях Центру відшкодовуються Центром на тій самій основі, що й для представників держав-членів ЄС. Слід зазначити, що завдяки цьому членству Туреччина розглядається з точки зору наркополітики як європейська країна, оцінка її стратегій та планів дій, наркоситуації, тощо здійснюється за єдиною загальноєвропейською системою.

До іншого кола агенцій з питань поліцейської та судової співпраці у кримінальних справах відноситься Європол (European Police Office), діяльність якого фінансується за рахунок внесків держав-членів ЄС.

Європол є агенцією, закритою для участі третіх країн. Україна може здійснювати стратегічну та оперативну співпрацю із Європолом із різних питань боротьби з організованою злочинністю, зокрема, шляхом обміну стратегічною та оперативною інформацією, даними про методи боротьби зі злочинністю, участі експертів у тренінгах та консультації з окремих питань. Інформаційний обмін має здійснюватися через контактний пункт.

Діяльність організації спрямована на підвищення рівня співпраці компетентних органів держав – членів ЄС у попередженні та протидії міжнародній організованій злочинності, у тому числі незаконній торгівлі наркотиками, та відмиванню грошей, сприяння інформаційному обміну, у тому числі за посередництво офіцерів зв''язку, відряджених до Європолу, підтримка правоохоронних операцій через надання оперативного аналізу злочинів, формування стратегічних звітів і доповідей, у тому числі оцінок загроз та проведення аналізу злочинів на основі інформації держав – членів ЄС та третіх сторін.

Європол було утворено 26.07.1995 шляхом укладення Конвенції про створення Європолу, на виконання Маастрихтської угоди від 07.02.92 року.

Прообразом Європолу став Підрозділ боротьби з наркотиками, створений на виконання рекомендацій групи ТРЕВІ Євросоюзу і після підписання країнами ЄС Міжміністерської угоди в Копенгагені 12.06.1993 року. До компетенції цього органу входила боротьба із незаконним розповсюдженням наркотичних засобів та психотропних речовин. Цей підрозділ почав діяти з 03.01.1994 року, з часу направлення до Гааги офіцерів зв''язку країн Євросоюзу.

Основне завдання Європолу – забезпечення інформаційного обміну та підтримка роботи загальної бази даних країн-членів. З цією метою у країнах-членах сформовано національні підрозділи, на які мають бути покладені наступні обов''язки:
направлення інформації в Європол та отримання інформації звідти;
надання відповідей на інформаційні запити;
поповнення бази даних;
аналіз даних за запитом компетентних органів країн-членів тощо.

У відповідності до статистики, 55-60% інформаційних повідомлень, що передаються каналами Європолу, стосуються незаконних операцій із наркотиками. Приклад Європолу дозволяє зробити висновок про те, що транснаціональний наркобізнес в рамках ЄС розглядається як найбільш небезпечна форма організованої злочинної діяльності, а боротьба із ним виступає у якості основного напрямку співробітництва правоохоронних органів цієї організації. Така увага до цього питання має враховуватися при розробці стратегії нашої країни із реалізації її євроінтеграційної політики.

Для країн, що не є членами ЄС, пропонуються форми співпраці із Європолом в рамках угоди про стратегічну співпрацю, що обмежується обміном неперсональними даними, або угоди про оперативну співпрацю, що включає також можливість обміну персональними даними. В рамках таких угод фінансових внесків не передбачено.

Україна веде переговори з Європолом про укладення угоди про стратегічну співпрацю з 2005 року.

У контексті заходів з контролю над наркотиками, що вживаються на рівні Євросоюзу, доцільно також зазначити й інші європейські міжнародні організації, з якими ЄС здійснює взаємодію.

Так, боротьба з транснаціональним наркобізнесом та іншими формами організованої злочинності є одним із напрямків діяльності Організації з безпеки та співробітництва у Європі (ОБСЄ). Зокрема, у рамках цієї організації напрацьовуються спільні підходи до оцінки феномену організованої злочинності, обмін досвідом, зокрема, у проведенні кримінального аналізу, передусім, стратегічного рівня, спрямованого на оцінку небезпеки організованої злочинності для суспільства в цілому з метою визначення пріоритетів у правоохоронній діяльності та визначення критеріїв оцінки її ефективності.

В організації протидії незаконним операціям із наркотиками беруть участь і деякі установи Ради Європи.

Венеціанська комісія Ради Європи організовує низку заходів із боротьби з транснаціональною організованою злочинністю, у тому числі й пов''язаною із незаконним обігом наркотиків, зокрема, щодо оцінки стану сучасної організованої злочинності, структура кримінальних організацій та ринків та стратегії протидії транснаціональній організованій злочинності на національному та транснаціональному рівнях. Зазначені заходи проводяться, передусім, у контексті забезпечення належного врядування та оцінки загрози національній безпеці, демократії та верховенству права з боку транснаціональних організованих злочинних угруповань.

Групу Помпіду Ради Європи утворено згідно з Резолюцією (80)2, прийнятою Комітетом Міністрів Ради Євпропи. Основне завдання Групи полягає у розгляді на основі міждисциплінарного підходу до вирішення проблем боротьби з незаконним зловживанням і обігом наркотиків.

Діяльність Групи Помпіду здійснюється на 3 рівнях:
- конференції міністрів (кожні 2-3 роки), на яких обговорюються політичні питання, визначаються пріоритети та приймаються програми;
- зустрічі Постійних Кореспондентів, які призначаються урядами з числа вищих посадових осіб (відбуваються кожні півроку); здійснюють загальний нагляд за діяльністю Групи, дають оцінку її результатам;
- робочі групи, зустрічі та семінари за участю експертів для розгляду поточних питань.

Основними питаннями, якими займається цей орган, є підготовка фахівців з питань обмеження попиту на наркотичні речовини, епідеміологія проблем наркотиків, попередження, лікування та реабілітація, заходи проти обігу наркотиків, обмеження попиту і кримінальне право, психотропні речовини, контроль за прекурсорами, превентивні дії правоохоронних органів;

З 1992 року Група Помпіду здійснює спеціальну програму співробітництва з країнами Центральної та Східної Європи, яка передбачає навчання та обмін інформацією у трьох галузях: обмеження попиту на наркотики, епідеміологія наркоманії та кримінально-правові питання, пов''язані з обмеженням попиту на наркотики. Крім того, Група акцентує свою увагу на попередженні витоку прекурсорів у нелегальний обіг, боротьбі проти незаконного перевезення наркотиків, сприяючи, таким чином, ратифікації та приєднанню до відповідних конвенції ООН.

З 1992 року Група Помпіду здійснює спеціальну програму співробітництва з країнами Центральної та Східної Європи, яка передбачає навчання та обмін інформацією у галузях обмеження попиту на наркотики та кримінального права. Група приділяє увагу питанням контролю за хімічними речовинами – прекурсорами, боротьбі з контрабандою наркотиків, сприяючи до ратифікації та приєднанню до конвенцій ООН.

Нині Група об''єднує 31 державу-члена. На сьогодні Україна не є членом цієї організації. У той же час, важливість цієї структури полягає, зокрема, й в тому, що вона слугує своєрідним посередником для країн Ради Європи, що не входять до ЄС, із структурами, що діють у рамках Євросоюзу.

Узагальнюючи викладене, можна констатувати наявність значних можливостей інтеграції України до загальноєвропейської сфери контролю над наркотиками.

Євроінтеграція є головним та незмінним зовнішньо­політичним пріоритетом України, що закріплений у Законі України "Про основи національної безпеки України", Постанові Верховної Ради України "Про основні напрями зовнішньої політики України". Правовою основою відносин між Україною та ЄС є Угода про партнерство та співробітництво від 16 червня 1994 р. (набула чинності 1 березня 1998 р.), яка започаткувала співробітництво з широкого кола політичних, торговельно-економічних та гуманітарних питань. На сьогодні в рамках цієї Угоди визначено 7 пріоритетних напрямків співпраці між Україною та ЄС, серед сфера юстиції та внутрішніх справ включає питання контролю над наркотиками та протидії правопорушенням у цій галузі.

З огляду на завершення у березні 2008 року 10-річного терміну дії Угода про партнерство та співробітництво, 5 березня 2007 року Україна та ЄС розпочали переговорний процес щодо укладення нового рамкового договору між Україною та ЄС, який тимчасово носить робочу назву «нова посилена угода». На період до укладення нової посиленої угоди чинність Угоди щороку автоматично продовжується за взаємною згодою сторін.

21 лютого 2005 року, під час засідання Ради з питань співробітництва, Україна та ЄС підписали трирічний План дій – двосторонній політичний документ, який містить заходи по розширенню політичної співпраці та поглибленню економічної інтеграції України до ЄС. Наближення терміну завершення чинності Плану дій Україна-ЄС у лютому 2008 року поставило питання про його подальшу долю. У ході інтенсивних двосторонніх консультацій у грудні 2007 – січні 2008 р. були досягнуті домовленості про здійснення спільної оцінки виконання Плану дій Україна-ЄС.

На сьогодні в рамках Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС створено та діють 7 підкомітетів, серед яких підкомітет №6 з питань юстиції, свободи та безпеки, що відома якого відносяться питання боротьби із організованою та міжнародною злочинністю, транскордонного співробітництва у сфері юстиції, безпеки та свободи, прикордонного управління, міграції та притулку, боротьби із відмиванням брудних грошей та торгівлею наркотиками, запобігання незаконній діяльності, судова реформа, верховенство права та належне врядування.

Запропонована у 2004 році Європейська стратегія сусідства інтегрувала основні положення зовнішньої політики та політики безпеки і мала, на думку її ініціаторів, сприяти розширенню зони «стабільності та добробуту» на сусідні країни. Зазначена Стратегія розглядається Євросоюзом як засіб позитивного впливу, спрямованого на розв''язання регіональних конфліктів, боротьбу з транснаціональною організованою злочинністю, що мало сприяти зменшенню загроз для самого ЄС. У той же час, офіційною метою Стратегії проголошувалося запобігання виникненню ліній поділу між Євросоюзом та його сусідами шляхом залучення останніх до участі у політичному, економічному і безпековому просторі Європи1. У той же час, з огляду на події, що мають місце на Кавказі, у Придністров''ї, інших країнах регіону поза межами ЄС, можна констатувати, що цієї цілі досягнуто не було.

Далі буде